L’ANAC ha pubblicato nei giorni scorsi la
delibera 32 “Determinazione Linee guida per l’affidamento di servizi a enti del terzo settore e alle cooperative sociali” con cui conclude, almeno per ora, il percorso iniziato il 6 luglio 2015 con la pubblicazione di una prima redazione delle Linee guida sotto forma di
Documento di consultazione (vedi un
commento di NotizieInRete) sottoposte a pubblica consultazione. (Scopri di più su:
http://www.ideeinrete.coop/i-blog-di-idee-in-rete/politiche/498-anac-ecco-le-linee-guida-sugli-affidamenti-al-terzo-settore)
Scritto da Gianfranco Marocchi
La consultazione, cui anche Idee in Rete ha partecipato, si è conclusa il 10 settembre scorso; l’ANAC ha quindi esaminato e valutato il
materiale pervenuto ed ha appunto adottato appunto il 20 gennaio la Delibera 32. Ciò non significa che l’attenzione dell’ANAC su questi temi sia destinata a cessare, dal momento che la stessa Autorità specifica che la Delibera è adottata nelle more dell’approvazione della Legge Delega sul Terzo settore e del recepimento delle Direttive Comunitarie in materia di appalti e dei connessi decreti delegati, prevedendo quindi un futuro aggiornamento delle Linee guida alla luce di tali atti. Anac ha pubblicato due distinti documenti:
Di qui alcune considerazioni, qui necessariamente molto sintetiche dal momento che entrambi i documenti sono corposi e complessi, nella consapevolezza quindi che su diversi punti meriterebbero commenti specifici approfonditi.
1) Analisi del processo
Il processo sopra descritto va valutato positivamente per diversi motivi. Primo, la ricostruzione iniziale del documento di consultazione è stata accurata, come già
evidenziato a suo tempo su NotizieInRete e ha attribuito la giusta attenzione – spesso trascurata dagli enti locali – anche agli aspetti più innovativi a suo tempo introdotti dalla 328/2000.
Secondo, la fase di consultazione non è stata solo formale: come si può constatare dalla lettura della Relazione AIR i contributi sono stati effettivamente posti sotto attenzione da parte degli estensori della Delibera 32, generalmente abbastanza ben compresi e quindi valutati, dando con trasparenza conto delle osservazioni recepite, di quelle non recepite e dei motivi per i quali si è adottata l’una o l’altra scelta (tra l’altro si può anche verificare come alcune delle sollecitazioni da noi inviate abbiano concorso alla riformulazione del documento finale). Da questo punto di vista pare un modello virtuoso di costruzione della decisione.
2) Valutazione di merito sulla Delibera 32/2016
Gli affidamenti a cooperative di inserimento lavorativo
Rispetto agli affidamenti finalizzati all’inserimento lavorativo di persone svantaggiate il testo appare condivisibile sia da un punto di vista sostanziale, sia per il corretto inquadramento delle soluzioni normative esaminate entro la finalità sociale che le origina. Di fatto le indicazioni delle linee guida non si distanziano da quanto indicato nel
volume edito da Maggioli promosso dall’Alleanza delle Cooperative. Apprezzabile anche l’attenzione alle evoluzioni in corso, ad esempio nella trattazione dei possibili sviluppi dell’attuale art. 52 del 163/2006 (Appalti riservati) e della futura prevedibile convergenza delle caratteristiche richieste per l’accesso a questo strumento con quelle delle cooperative sociali.
ANAC, come già fatto in passato, mostra particolare preoccupazione per comportamenti tesi ad aggirare i limiti delle soglie comunitarie al di sotto del quali sono consentiti i convenzionamenti con frazionamenti temporali o di lotti, ma al tempo stesso si premura di sottolineare come, al di sopra di tali soglie, sia possibile “soddisfare eventuali esigenze sociali o mediante gli affidamenti a laboratori protetti ai sensi dell’art. 52 del Codice (trattati nel paragrafo 9) o mediante l’inserimento nei bandi di criteri di selezione premianti concernenti l’impiego di lavoratori svantaggiati ovvero mediante la previsione di specifiche clausole di esecuzione” in coerenza sia con la 381/1991 che con il D.Lgs 163/2006.
I servizi alla persona
Una valutazione di quanto deliberato da ANAC a proposito dei servizi alla persona richiede un’analisi più articolata. Il testo presenta infatti alcuni miglioramenti rispetto a quello inizialmente proposto, ma essi sono inseriti in un quadro di ragionamento di cui emergono invece in modo più evidente tutte le parzialità e le contraddizioni.
Tra i miglioramenti ci fa particolarmente piacere segnalare due aspetti, il capitolo dedicato alla coprogettazione (punto 5 della delibera, che di fatto fa convergere questo strumento su qualcosa di molto simile ai “patti di sussidiarietà” sperimentati dalla Regione Liguria) rispetto al quale si prevedono tra l’altro futuri approfondimenti (vedi paragrafo 6.6 della Relazione AIR) e sull’intermediazione di manodopera (inserito nel punto 11 della delibera; 6.12 della Relazione AIR), dove la Delibera 32 ha recepito in modo soddisfacente dei contributi inviati da Idee in Rete, come si evince dalla Relazione AIR; e poi molti altri aspetti, che vanno a consolidare buone prassi di affidamento dei servizi alla persona, dai casi di utilizzo di procedure negoziate all’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e non del prezzo più basso, dall’attenzione per i contratti di lavoro al ruolo dato all’accreditamento. Nulla di sconvolgente e sicuramente vi sarebbero, anche sui temi sopra richiamati in termini positivi, alcune chiose da introdurre, ma si tratta nel complesso di una ricostruzione giuridica senz’altro utile, anche per la sua autorevolezza, per gli enti che debbono rapportarsi con il terzo settore.
Ciò su cui invece si esprime disaccordo è il quadro complessivo in cui il contributo ANAC è inserito, a partire dal punto 2 della Delibera: una lode incondizionata alla concorrenza nell’ambito del welfare difficilmente condivisibile sia, secondo autorevoli pareri, sul fronte dell’effettiva efficacia, sia sulla base di considerazioni politiche. Da un punto di vista generale, non spetterebbe comunque all’ANAC dare valutazioni di questo tipo, che dal punto di vista della coerenza interna del documento, originano una continua tensione: perché se il problema principale fosse quello di assicurare la concorrenza perfetta non si capirebbe il motivo di discutere e sviluppare 42 pagine di Delibera che si originano appunto dal riconoscere una specificità peculiare sia all’ambito di attività che alla relazione che si instaura tra istituzioni e terzo settore.
L’idea che possa essere auspicabile ai fini dell’interesse generale che i soggetti istituzionali e di terzo settore di un territorio cooperino per affrontare un problema comune è lontano dai presupposti culturali degli estensori della Delibera; ciò è visto anzi in generale come affermazione di interessi particolari di posizionamento sul mercato da parte di operatori economici; e laddove ANAC prende atto - correttamente, vi è da riconoscere, ad esempio nel caso della programmazione partecipata – che esistono strumenti tesi a favorire la cooperazione tra istituzioni e terzo settore la preoccupazione principale sembra essere quella di limitarli affinché non distorcano la concorrenza, piuttosto che di stimolarli. Insomma, estirpati dallo sfondo culturale che li origina, gli strumenti ispirati al principio di collaborazione sembrano recinti cui – per motivi non ben chiariti - riconoscere l’esistenza, piuttosto che aspetti fondanti e connaturati con la natura del terzo settore.
E su questo la battaglia culturale va ripresa e rilanciata. Il DDL Delega sul terzo settore, purtroppo, sul punto (art. 4, comma 1, lettera m) è decisamente insoddisfacente e omissivo. Comprensibile: è difficile sostenere oggi le buone motivazioni del principio di cooperazione, perché vi è il rischio immediato che ciò venga inquadrato entro letture ispirate a fatti di cronaca in cui la cooperazione è coinvolta in situazioni censurabili; situazioni che certo debbono portare a riflessioni su casi in cui il principio di cooperazione ha originato pratiche non condivisibili, ma che di per sé non ne annullano minimamente il valore (come si potrebbero portare ben più numerosi casi in cui il principio di concorrenza ha portato ad esiti sociali dannosi, senza che ciò ne comporti di per sé la distruzione).
Insomma, c’è bisogno di chi - nel mondo del terzo settore e della ricerca - sappia costruire cultura su questi temi, di una politica che abbia il coraggio di non elaborare leggi destinate a durare vent’anni sulla base del titolo di giornale del giorno prima (e dell’elezione del mese successivo) e di un apparato tecnico che sappia svolgere il proprio ruolo nella consapevolezza che la via più giusta non è sempre quella più semplice.
Tutti i documenti citati:
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